近現(xiàn)代中國對外國人管理服務(wù)的制度發(fā)展史
2022年7月8日19:00至7月10日19:00，“外國人來華工作管理服務(wù)系統(tǒng)”申報端和審批端進行停機維護，這是外國人來華工作管理服務(wù)系統(tǒng)（2.0版）自2022年4月1日上線以來第一次進行停機維護。管理服務(wù)系統(tǒng)（2.0版）的上線和正常運作，意味著中國對外國人的管理服務(wù)再上新臺階，上書房信息咨詢與民安智庫憑借多年的行業(yè)研究和政府/公眾咨詢的經(jīng)驗，為大家介紹近現(xiàn)代中國的外國人管理服務(wù)制度。
對外國人進行管理服務(wù)，有必要嗎？
答案是非常有必要。隨著我國改革開放的穩(wěn)步推進，對外開放程度的不斷深化，社會經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，國際影響力顯著提升，越來越國際化的中國吸引了越來越多的外國人在中國旅行、學習、就業(yè)、定居、探親。外國人的到來從一方面推動了我國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，但在另一方面也出現(xiàn)了例如違法就業(yè)、擾亂社會治安等負面新聞。
因此，為了吸引海外高層次人才，落實國家人才戰(zhàn)略，深化對外開放的同時保持經(jīng)濟社會的穩(wěn)健發(fā)展，必須建立起權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一、服務(wù)與管理并重、進入與退出結(jié)合的外國人居留服務(wù)管理制度，這是來自歷史的經(jīng)驗，也是未來的發(fā)展趨勢。
新中國成立以前，沒有管理只有服務(wù)
新中國成立前，由于政府無能和國力弱小，外國視中國為板上魚肉，紛紛磨刀霍霍入侵中國領(lǐng)土。自第一次鴉片戰(zhàn)爭開始，到八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭簽訂《辛丑條約》，中國自此徹底淪為半殖民地半封建社會。外國列強在中國境內(nèi)建立租界，租界內(nèi)設(shè)立司法、審判、警察、監(jiān)獄、市政管理機關(guān)和稅收機關(guān)等殖民統(tǒng)治機構(gòu)，使租界變成“國中之國”，國人苦于國力衰微，只能任人欺凌。在這個階段，中國對境內(nèi)的外國人可以說只有服務(wù)的選擇，而沒有管理的權(quán)限。
新中國成立以后，緩慢發(fā)展
新中國成立之后，所有租界全部收回的基礎(chǔ)上，不再給任何國家劃分租界，結(jié)束了中國短暫但屈辱的租界史，也意味著在中國土地上，中國人民可以抬頭挺胸，與外國人平起平坐。
同時，新中國實行“另起爐灶”、“打掃干凈屋子再請客”和“一邊倒”的外交方針，使在華的外國人數(shù)量急劇減少。毛澤東主席曾表示，“對于帝國主義國家將來要通商，可考慮，但不忙，忙的是同蘇聯(lián)及民主國家通商建立外交關(guān)系”。與蘇聯(lián)的交好和與美國的對立，使得外國人來華較少。由此，在解放初期，外國人的管理服務(wù)不是中國的工作重心，只處于緩慢發(fā)展階段。
改革開放以后，高速發(fā)展
自改革開放政策實施以來，中國對外國人的管理工作從解放初的“管緊管嚴”，轉(zhuǎn)變?yōu)榱?ldquo;不斷放開”。1985年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，對外國人永久居留問題作了規(guī)定。2004年的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》進一步探索落實相關(guān)法律規(guī)定。從1985年至2004年，中國政府已批準3000多名外國人在中國定居，而2004年長期在中國居住的外國人已超過20萬人。2013年的《外國人入境出境管理條例》率先為外國人簽證的簽發(fā)和外國人在中國境內(nèi)停留居留管理提供了配套法規(guī)。各地區(qū)根據(jù)來華人數(shù)陡增的實際情況不斷創(chuàng)新各項政策舉措，積極探索移民融入服務(wù)，便利國際人員交往，服務(wù)國家經(jīng)濟發(fā)展。
其中，上海的外國人管理服務(wù)工作的巨大變化就是一個具體體現(xiàn)。上海調(diào)整了機構(gòu)設(shè)置、人員編制、簽證和居留證等出入境證件的種類與樣式；工作人員轉(zhuǎn)變了工作職能，提升了業(yè)務(wù)能力；同時健全和完善執(zhí)法體系，優(yōu)化出入境口岸簽證窗口功能。在滬常住的外國人累計人數(shù)從改革開放前的不到1千上升到2018年的超過17萬人。
新時代以來，觀念和科技進步助力管理服務(wù)進入新階段
十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大。”習近平總書記在十九大報告中作出了“聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強國”的戰(zhàn)略部署。為了應(yīng)對新時代下的外國人管理服務(wù)的新挑戰(zhàn)和吸納外國可用人才，2020年公布的《外國人永久居留管理條例》（征求意見稿）結(jié)合時代背景和進步觀念，強調(diào)繼續(xù)嚴格審查外國人的永居權(quán)，但又要保障其在華合法權(quán)益，以實現(xiàn)外國人管理服務(wù)的新發(fā)展。
在新時代內(nèi)的中國，外國人管理和服務(wù)的科技水平也在不斷提升。按照國家政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)要求，自2020年11月30日起，中國的外國人來華工作服務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一經(jīng)由科技部政務(wù)服務(wù)平臺登錄。2022年4月1日，外國人來華工作管理服務(wù)系統(tǒng)（2.0版）正式上線。通過科技手段，促成外國人管理服務(wù)的業(yè)務(wù)整合、流程再造、數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的線上線下多維推進，開創(chuàng)全國數(shù)據(jù)庫實時共享、信息準確融合的外國人管理服務(wù)新局面。
以史為鑒，映照未來
回顧中國的近現(xiàn)代史，中華民族在外國列強的侵略下吃盡苦頭，導(dǎo)致新中國在外國人管理服務(wù)制度上的發(fā)展較為滯后，在較長時間段內(nèi)都保持著對外國人的嚴管嚴控態(tài)度。但是，不可否認的是，外國人中也有為新中國的成立與發(fā)展做出突出貢獻的人。例如，新中國第一個加入中國國籍的外國人，馬海德，他的中國國籍上更是有著周恩來總理的親筆簽字。馬海德在1933年踏上中國土地，1936年來到延安后，便走上了為中國老百姓和中國革命而奮斗的道路，沒有人會因為他的外國相貌而否定他的杰出貢獻。
時移世易，時至今日的中國一改之前羸弱無力的模樣，以更加包容、更加開放的態(tài)度，歡迎著全球各地有能力有志向的人才一同進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》中就提出對外籍高層次人才投資創(chuàng)業(yè)、講學交流、經(jīng)貿(mào)活動方面提供出入境便利；義烏在自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)過程中，逐漸構(gòu)建起了新型的涉外服務(wù)管理模式；廣州更是在2020年率先建立了覆蓋11區(qū)的外國人管理服務(wù)工作站。以上種種示例均表明，步入新時期的中國有能力也有這個自信，做好對外國人的管理服務(wù)，展現(xiàn)“不拘一格納人才”的開放大國的廣闊胸懷。
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